建立健全生育支持政策体系，满足人民高品质生活需要

党的二十大报告提出，优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。二十届中央财经委员会第一次会议研究以人口高质量发展支撑中国式现代化问题，要求把人口高质量发展同人民高品质生活紧密结合起来，促进人的全面发展和全体人民共同富裕，建立健全生育支持政策体系，显著减轻家庭生育养育教育负担，推动建设生育友好型社会，促进人口长期均衡发展。

生育支持政策体系构建是促进人口高质量发展的重要内容。《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》对其进行了全面部署，国家卫生健康委、国家发展改革委等17部门发布的《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》进一步从财政、税收、保险、教育、住房、就业等各个方面，完善和落实积极生育支持措施，为建设生育友好型社会提供了有力支撑。我们需要从以人口高质量发展支撑中国式现代化的高度来理解生育支持政策体系的目标定位、发展方向和建设路径，推进生育支持政策体系不断完善。

一、生育支持政策体系构建的终极目标是为人民谋幸福

提到生育支持政策体系，往往会令人联想到提升生育数量。一些人甚至认为生育支持政策体系的完善，目的就是鼓励生育。部分地区陆续推出生育津贴，将其作为生育支持政策完善的具体举措。这种以刺激生育为导向的想法，并不是生育支持政策体系建立健全的终极目标。认真学习二十届中央财经委员会第一次会议的会议精神，可以体会到，党和国家的要求是把人口高质量发展同人民高品质生活紧密结合起来，促进人的全面发展和全体人民共同富裕。生育支持政策体系的完善，是服务于家庭，是以不断满足人民日益增长的美好生活需要为目的，终极目标落在为人民谋幸福的初心使命之上。

二、生育支持政策体系尚未满足人民高品质生活需要

国家和各地在生育支持政策体系建设过程中，进行了积极的探索和尝试，积累了宝贵的经验，但同人民高品质生活的需要还有一定的差距。

（一）从宏观层面看，生育支持政策还未形成体系。各地出台的时间支持、经济支持、服务支持、文化支持方面的探索性政策，呈点片分布状态，没有形成体系，且可持续性不足。例如：时间支持方面，产假、护理假、育儿假出台的条款较多，灵活工作方式和时间较少。有些生育支持工作是以一年的民生工程或项目的形式存在，未形成可持续机制。同一目标的生育支持政策，其规定散落在不同的文件之中。以产假为例：在《女职工劳动保护特别规定》，女职工生育享受98天产假，各省《人口与计划生育条例》规定延长产假在60天以上，而产假期间的津贴待遇，则依据生育保险（医疗保险之内）的相关规定。如果群众想了解都能享受哪些生育支持，并没有一本指南来参考，需要自行查阅不同的文件来获取相关信息，无法形成系统的印象。

（二）从中观层面来看，生育支持的措施还未形成合力。首先，法律条款与政策衔接不紧密。以托育家庭服务点为例：生育支持鼓励多种形式举办托育服务，其中家庭托育点的场所为家庭住户，民宅用作经营性质，涉及到使用电梯、使用公共绿地、家长接送进出小区影响安全、户内外活动噪音扰民等多个方面，征得邻居同意非常困难。《民法典》第二百七十九条规定，业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主一致同意。法律完善与生育支持政策落实间的衔接有待加强。

其次，法规之间衔接存在问题。以产假津贴为例，我国各省《人口与计划生育条例》修订最新版，均在国家规定的产假（98天，即14周）的基础上不同程度地延长了产假和男性陪产假，并设置有育儿假，多数省份明确规定休假期间的工资福利待遇不变。但《女职工劳动保护特别规定》，女职工生育享受98天产假。由于部分省份并未明确延长产假的给付主体，导致部分地方政府部门无法支付全部延长产假的津贴待遇，用人单位也拒绝负担延长产假的支出，使延长政策无法落地。另以企业办托育为例，部分用人单位在举办托育机构的过程中，遇到企业用地为办公用地或产业园区工业用地，不符合托育机构用地要求，从而无法举办。不同法规的同步更新修订，有利于生育支持政策落实中相关问题的解决。

第三，支持时间出现断档。从各省份新版条例的规定来看，在不考虑协商产假或哺乳假的情况下，产假（包括国家规定的产假）时长在158天左右。幼儿园根据《学前教育法》针对3-6岁儿童提供服务。在婴儿6个月至3岁期间，职业女性如果返回职场，婴幼儿照护将出现时间断档，孩子没有人带。雇佣保姆除了经济压力，还有信任问题，并不是最佳选择。根据调查统计，我国有超过三成的3岁以下婴幼儿家庭有托育需求，但实际入托率仅为6%左右。从时序上理顺政策衔接，有利于促进综合生育支持政策体系的完善。

（三）从微观层面看，生育支持的举措还未覆盖所有人群。以生育保险为例：现行生育保险制度定位于正规就业的企业女职工，以及男性职工未就业的配偶，大量灵活就业人员、农民、非从业居民，在校大学生、硕博研究生等群体，未纳入制度覆盖范围。即使从业人员，也未能全部享受到生育保险。2022年国民经济和社会发展统计公报中的统计数据显示：全国就业人员7.34亿人，其中城镇就业人员4.59亿人，参加生育保险人数2.46亿人，表明一定比例的城镇就业人员尚未享有生育保险。部分参加生育保险人群，其生育费用和生育津贴也未能全部报销 / 给付，而是有上限标准。究其原因，企业是生育保险的缴纳主体，即假期用工成本的主要承担者。从负担一个子女生育到负担三个子女生育，法定基准费率没有变动，亟需探索分担机制。

三、生育支持政策体系建立健全的对策建议

（一）加强宣传倡导，统一理解认识。建议在不同层级服务管理机构形成系统培训和宣讲机制，加强对中央《决定》和17部委指导意见等文件的学习，深刻理解生育支持政策体系构建的重要意义，明晰工作重点，避免由于对文件的理解差异，按各自理解施政。同时加强社会宣传倡导，使广大群众了解相关生育支持政策，利用相关服务从而切实受益。

（二）完善顶层设计，落实指导督促。建议对生育支持政策的对象、核心内容、保障措施、实施路径进行顶层设计，设定绩效目标，进行定期督导和反馈。从时间支持、经济支持、服务支持、文化支持四个方面来搭建生育支持政策体系框架，指导各地结合实际情况，出台系统性、一致性、可操作性兼备的生育支持政策体系。

（三）促进政策衔接，鼓励部门协作。建立健全多部门联合研讨机制，就生育支持政策体系完善的主题，讨论既往法律法规的修订完善，消除不同法律法规之间的冲突和障碍，促进政策之间的衔接顺畅和不同部门之间的沟通协作，加强资源的整体统筹和保障。

（四）探索创新机制，做好成果转化。坚持循序渐进、量力而为的原则，探索构建和完善生育支持政策体系。在探索中要勇于创新，试点先行、开展评估、做好成果转化，推广成熟经验。以生育津贴为例，尝试建立由财政介入的生育保险补偿机制，拓宽生育保险覆盖范围，允许灵活就业人员自愿参保，建立在职人员生育保险政府—企业—家庭分担机制，拓宽筹资渠道，减轻企业负担，促进生育假期落实。（中国人口与发展研究中心 王晖 ）